Η απλή αναλογική αποτελεί παγίδα, η κυβέρνηση χρειάζεται να λειτουργήσει με σύνεση, εκτός αν ο στόχος της είναι να αποδυναμωθούν οι δήμοι
Οι χώρες της ΕΕ με τις καλύτερες επιδόσεις σε οικονομικό, κοινωνικό επίπεδο και σε επίπεδο ευημερίας, εκείνες που έχουν προχωρήσει σε ουσιαστική αποκέντρωση
Ξεκάθαρη θέση κατά του περιεχομένου του νομοσχεδίου Κλεισθένης 1 πήρε ο Γ. Γ. του Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών της Ευρώπης (C.E.M.R.) Frederic Vallier, κατά τη διάρκεια της ομιλίας του στην Γενική Συνέλευση της ΚΕΔΕ.
Όπως υπογράμμισε χαρακτηριστικά « ο εκλογικός νόμος, θα πρέπει μεν να επιτρέπει την εκπροσώπηση όλων των τάσεων, συγχρόνως όμως χρειάζεται να διασφαλίζεται μία σταθερή πλειοψηφία στην εκτελεστική εξουσία της τοπικής αρχής».
«Αυτό δεν το επιτρέπει το νέο σχέδιο νόμου. Η απλή αναλογική αποτελεί παγίδα, δεδομένου ότι δεν διασφαλίζει στην εκτελεστική εξουσία του κάθε δήμου την δυνατότητα να υλοποιήσει τις πολιτικές της. Πιστεύω ότι το πιο αποτελεσματικό σύστημα είναι η σταθμισμένη αναλογική», σημείωσε χαρακτηριστικά ο ΓΓ του C.E.M.R. και πρόσθεσε:
«Ο κατακερματισμός του εκλογικού σώματος θα πρέπει να παροτρύνει την ελληνική κυβέρνηση στη σύνεση, εκτός αν ο στόχος είναι να αποδυναμωθούν οι δήμοι».
Αναφερόμενος σε συγκεκριμένα παραδείγματα σε άλλες χώρες της Ευρώπης επισήμανε ότι για την εκλογή του Δημάρχου, συνυπάρχουν δύο συστήματα στην Ευρώπη, είτε ο δήμαρχος είναι ο επικεφαλής της λίστας, στην οποία περίπτωση εκλέγεται από το Δημοτικό Συμβούλιο μετά από εκλογές, είτε εκλέγεται με άμεση καθολική ψηφοφορία.
«Ο διαχωρισμός του κανονιστικού από το εκτελεστικό αποτελεί μία δημοκρατική πρόοδο που το Συμβούλιο Δήμων και Περιφερειών της Ευρώπης στηρίζει κατ’ αρχήν, αλλά δεν προτείνεται αυτό από την ελληνική κυβέρνηση η οποία προτείνει ένα υβριδικό σύστημα το οποίο ενέχει τον κίνδυνο να καταλήξει σε μία ακυβερνησία στους δήμους και τις περιφέρειες».
Τα παραδείγματα Γερμανίας και Γαλλίας
Ο Frederic Vallier έφερε στην ομιλία του ως παράδειγμα τα συστήματα τοπικής διακυβέρνησης σε Γερμανία και Γαλλία.
Στην Γερμανία, η πλειοψηφία των δημάρχων εκλέγονται άμεσα αλλά οι εξουσίες τους είναι πιο διευρυμένες και η διάρκεια της θητείας τους είναι διαφορετική από εκείνη του Δημοτικού Συμβουλίου. Έχει την μεγαλύτερη διάρκεια στην Ευρώπη από 6 έως 9 έτη ανάλογα με τις περιφέρεις. Στην περίπτωση αυτή το Δημοτικό Συμβούλιο έχει ρόλο ελεγκτή της δράσης της εκτελεστικής εξουσίας και ψηφίζει τον προϋπολογισμό. Ο Δήμαρχος ορίζει τους αναπληρωτές του και είναι επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας.
Στην Γαλλία, ο Δήμαρχος προεδρεύει του Δημοτικού Συμβουλίου και είναι επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας, δεν είναι απαραίτητα το πιο δημοκρατικό σύστημα, αλλά αυτό εγγυάται την μεγαλύτερη σταθερότητα δεδομένου ότι ο δήμαρχος είναι de facto ο επικεφαλής της δημοτικής πλειοψηφίας, εκλέγεται από το συμβούλιο και οι αναπληρωτές δήμαρχοι εκλέγονται και αυτοί από το συμβούλιο.
Προτεραιότητα η Αποκέντρωση, όχι ο Εκλογικός Νόμος
Οι χώρες της Ε.Ε. με αποκεντρωμένες αρμοδιότητες στην αυτοδιοίκηση, ευημερούν
Ο Frederic Vallier αναφερόμενος σε θέματα αποκέντρωσης προχώρησε στη διαπίστωση ότι «οι πιο αποκεντρωμένες χώρες είναι οι χώρες της Βόρειας Ευρώπης, οι χώρες με τις καλύτερες επιδόσεις σε οικονομικό, κοινωνικό επίπεδο και σε επίπεδο ευημερίας».
Ο Γ.Γ. του C.E.M.R. χαρακτήρισε ως «καρδιά του προβλήματος», τους πόρους και τον καταμερισμό των εξουσιών.
Ειδικότερα επισήμανε ότι «ένας νέος εκλογικός νόμος για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές έχει νόημα μόνο αν συνοδεύεται από μία συνιστώσα αποκέντρωσης. Η κοινή λογική και η αναζήτηση μίας μεγαλύτερης αποτελεσματικότητας στην δημόσια δράση απαιτεί την ενίσχυση των εξουσιών των τοπικών και περιφερειακών αρχών καθώς και την σαφή κατανόηση των αρμοδιοτήτων. Η κατανομή είναι απλή για να γίνει κατανοητή, ότι άπτεται της καθημερινότητας θα πρέπει να επιστρέψει στους δήμους, και κατά πρώτο λόγο είναι οι τοπικές υπηρεσίες : το νερό, η αποχέτευση, η συλλογή και η επεξεργασία των αποβλήτων, η δημοτική οδοποιία κ.α.»
Αναφερόμενος στα έσοδα των τοπικών και περιφερειακών αρχών έκανε γνωστό ότι αντιστοιχούν κατά μέσο όρο, στο 7% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος έναντι μόνο 3,9% στην Ελλάδα. Στις άλλες χώρες τις Ε.Ε. το 15 με 20% του φόρου εισοδήματος πηγαίνει στους δήμους και τις περιφέρειες.
Τέλος, στην Ευρώπη 45% των εσόδων προέρχονται από δωρεές και επιχορηγήσεις του Κράτους έναντι περίπου 70% στην Ελλάδα. Αυτό σημείωσε ότι «αποδεικνύει το χαμηλό επίπεδο αυτονομίας των ελληνικών τοπικών και περιφερειακών αρχών».
Επισυνάπτεται το μεταφρασμένο κείμενο της Ομιλίας του Γ. Γ. Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών της Ευρώπης (C.E.M.R.) Frederic Vallier
Κύριε Πρόεδρε, Κυρίες και κύριοι Δήμαρχοι και Δημοτικοί Σύμβουλοι, αγαπητοί φίλοι
Μου ζητήθηκε να προβώ σε μία περιγραφή της κατάστασης των εκλογικών νόμων και της εξέλιξης των κανόνων αποκέντρωσης στα διάφορα ευρωπαϊκά κράτη ώστε να σας βοηθήσω να υπερασπιστείτε μία μοντέρνα και ρεαλιστική οπτική σε σχέση με το σχέδιο νόμου της ελληνικής κυβέρνησης.
Πρέπει να σας πω ότι πρόκειται για μία περίπλοκη κατάσταση τόσο όσον αφορά τους κανόνες που είναι διαφορετικοί σε κάθε κράτος, ωστόσο θέλω να πω σε ποιο σημείο η ανάπτυξη μίας χώρας συνδέεται με το επίπεδο αποκέντρωσης που υπάρχει στη χώρα αυτή. Δεν υπάρχει ακόμα επιστημονική απόδειξη αυτού του συνδυασμού, αλλά η διαπίστωση είναι οφθαλμοφανής, οι πιο αποκεντρωμένες χώρες είναι οι χώρες της Βόρειας Ευρώπης, οι χώρες με τις καλλίτερες επιδόσεις σε οικονομικό, κοινωνικό επίπεδο και σε επίπεδο ευημερίας. Αυτό δεν ίσχυε μέχρι τη δεκαετία του ’50, αυτές οι χώρες δεν ήταν πλούσιες, πολλοί σκανδιναβοί έπρεπε να μεταναστεύσουν στην Βόρεια Αμερική, για να βρουν εργασία και μία καλλίτερη ζωή. Πέτυχαν να αλλάξουν τα δεδομένα με την κινητοποίηση όλης της κοινωνίας και με μία πολιτική ενδυνάμωσης των τοπικών αρχών. Όλα τα ευρωπαϊκά κράτη από τις δεκαετίες του ’50 και του ’60 υιοθέτησαν μοντέλα ενδυνάμωσης των τοπικών και περιφερειακών αρχών και το ευρωπαϊκό οικοδόμημα συνόδευε αυτές τις εξελίξεις στηρίζοντας τες και συχνά κατόπιν αιτήματος του Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών της Ευρώπης το οποίο από το 1953 υιοθέτησε την Χάρτα Τοπικών Ελευθεριών η οποία στη συνέχεια μετονομάστηκε σε Χάρτα Τοπικής και Περιφερειακής Αυτονομίας.
Η παρουσίαση μου θα αναλύσει δύο σημαντικά σημεία. Αρχικά, καθώς αυτό αποτελεί αντικείμενο του προτείνει η ελληνική κυβέρνηση : θα προβώ σε μία ανάλυση των συστημάτων εκλογής των δημοτικών συμβούλων και των δημάρχων και στη συνέχεια θα σας κάνω μία επισκόπηση των κανόνων χρηματοδότησης των τοπικών αρχών και τέλος μία ανάλυση της κατανομής των εξουσιών όπως υφίσταται στις διάφορες χώρες.
Όσον αφορά τον εκλογικό νόμο, κατά τη γνώμη μου το σημαντικό είναι να επιτραπεί η εκπροσώπηση όλων των τάσεων και συγχρόνως να διασφαλίζεται μία σταθερή πλειοψηφία στην εκτελεστική εξουσία της τοπικής αρχής. Και αυτό δεν το επιτρέπει το νέο σχέδιο νόμου. Η απλή αναλογική αποτελεί παγίδα, δεδομένου ότι δεν διασφαλίζει στην εκτελεστική εξουσία την δυνατότητα να υλοποιήσει τις πολιτικές της. Πιστεύω ότι το πιο αποτελεσματικό σύστημα είναι η σταθμισμένη αναλογική. Η λίστα που έλαβε την πλειοψηφία, της αποδίδονται οι μισές έδρες, οι άλλες μισές κατανέμονται αναλογικά, ώστε επιτυγχάνεται μία σταθερή πλειοψηφία, ενώ προσφέρεται στην αντιπολίτευση ένας αριθμός εδρών στο πλαίσιο του Δημοτικού Συμβουλίου. Το σύστημα αυτό μπορεί να εφαρμοσθεί σε ένα γύρο ή σε δύο γύρους, αν επιθυμούμε η πλειοψηφούσα παράταξη να λάβει μία πλειοψηφία της λαϊκής ψηφοφορίας. Η ειλικρίνεια με υποχρεώνει να πω ότι πολλές χώρες υιοθέτησαν συστήματα απλής αναλογικής, κυρίως σε χώρες που έχουν παράδοση δυνατών συναινέσεων ή σε μία περίοδο που ο δικομματισμός ήταν πολύ πιο διαδεδομένους απ’ότι σήμερα. Ο κατακερματισμός του εκλογικού σώματος θα πρέπει να παροτρύνει την ελληνική κυβέρνηση στη σύνεση, εκτός αν ο στόχος είναι να αποδυναμωθούν οι δήμοι.
Όσον αφορά την εκλογή του Δημάρχου, συνυπάρχουν δύο συστήματα στην Ευρώπη, είτε ο δήμαρχος είναι ο επικεφαλής της λίστας της πλειοψηφούσας λίστας, στην οποία περίπτωση εκλέγεται από το Δημοτικό Συμβούλιο μετά από εκλογές, είτε εκλέγεται με άμεση καθολική ψηφοφορία, αλλά τότε η εκλογή του, η διάρκεια της θητείας του και τα προνόμια του είναι σαφώς καθορισμένα και διαφορετικά από εκείνα του Δημοτικού Συμβουλίου. Ο διαχωρισμός του κανονιστικού από το εκτελεστικό αποτελεί μία δημοκρατική πρόοδο που το Συμβούλιο Δήμων και Περιφερειών της Ευρώπης στηρίζει κατ’αρχήν, αλλά δεν προτείνεται αυτό από την ελληνική κυβέρνηση η οποία προτείνει ένα υβριδικό σύστημα το οποίο ενέχει τον κίνδυνο να καταλήξει σε μία ακυβερνησία στους δήμους και τις περιφέρειες.
Στην Γερμανία, η πλειοψηφία των δημάρχων εκλέγονται άμεσα αλλά οι εξουσίες τους είναι πιο διευρυμένες και η διάρκεια της θητείας τους είναι διαφορετική από εκείνη του Δημοτικού Συμβουλίου, έχει την μεγαλύτερη διάρκεια στην Ευρώπη (από 6 έως 9 έτη ανάλογα με τις περιφέρεις). Στην περίπτωση αυτή το Δημοτικό Συμβούλιο έχει ρόλο ελεγκτή της δράσης της εκτελεστικής εξουσίας και ψηφίζει τον προϋπολογισμό. Ο Δήμαρχος ορίζει τους αναπληρωτές του και είναι επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας.
Στην Γαλλία, ο Δήμαρχος προεδρεύει του Δημοτικού Συμβουλίου και είναι επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας, δεν είναι απαραίτητα το πιο δημοκρατικό σύστημα, αλλά αυτό εγγυάται την μεγαλύτερη σταθερότητα δεδομένου ότι ο δήμαρχος είναι de facto ο επικεφαλής της δημοτικής πλειοψηφίας, εκλέγεται από το συμβούλιο και οι αναπληρωτές δήμαρχοι εκλέγονται και αυτοί από το συμβούλιο.
Οσον αφορά την διάρκεια της θητείας, είναι αλήθεια ότι η πλειονότητα της διάρκειας της θητείας σε τοπικό επίπεδο είναι 4 έτη στην Ευρώπη, αλλά πολλές χώρες επιλέγουν διάρκεια μεγαλύτερη των 5 ή 6 ετών, κάτι που προσφέρει περισσότερο χρόνο για την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών και εφικτών επενδυτικών σχεδίων κατά τη διάρκεια της θητείας. Αν θα έπρεπε να επικρατήσει μία τυποποίηση, η τάση είναι να προσδιοριστεί η διάρκεια στα 5 έτη.
Και τώρα ας έρθουμε στην καρδιά του προβλήματος, τους πόρους και τον καταμερισμό των εξουσιών. Ένας νέος εκλογικός νόμος για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές έχει νόημα μόνο αν συνοδεύεται από μία συνιστώσα αποκέντρωσης. Η κοινή λογική και η αναζήτηση μίας μεγαλύτερης αποτελεσματικότητας στην δημόσια δράση απαιτεί την ενίσχυση των εξουσιών των τοπικών και περιφερειακών αρχών καθώς και την σαφή κατανόηση των αρμοδιοτήτων.
Η κατανομή είναι απλή για να γίνει κατανοητή, ότι άπτεται της καθημερινότητας θα πρέπει να επιστρέψει στους δήμους, και κατά πρώτο λόγο είναι οι τοπικές υπηρεσίες : το νερό, η αποχέτευση, η συλλογή και η επεξεργασία των αποβλήτων, η δημοτική οδοποιία… Είναι επίσης οι υπηρεσίες κοινωνικής υποστήριξης : η στήριξη ηλικιωμένων προσώπων, η υποδοχή των παιδιών, η κοινωνική και ιατρική πρόνοια… τέλος, ότι άπτεται του κοινωνικού ιστού : τα σχολεία του δήμου, οι βρεφονηπιακοί σταθμοί, τα κέντρα αναψυχής, τα πάρκα και οι κήποι, ο αθλητισμός, η πολιτιστική δράση…
Οι περιφέρειες είναι συχνότερα οι περιοχές τοπικής ανάπτυξης : οικονομική ανάπτυξη, τουρισμός, δομικές επενδύσεις για την επικράτεια …
Τέλος, το Κράτος είναι υπεύθυνο για όλα όσα αποκαλούνται «κρατικά» : την ασφάλεια, την δικαιοσύνη … αλλά ακόμα και την συνοχή, την ισότητα, την κοινωνική προστασία και τις μεγάλες εθνικές υποδομές. Η πρωταρχική του αποστολή πρέπει να είναι να διασφαλίσει την ισορροπία μεταξύ των πιο πλέον μειονεκτικών περιοχών μέσω μίας δίκαιης κατανομής του εθνικού πλούτου.
Για να διασφαλίσουν τις αποστολές αυτές, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές πρέπει να έχουν τα μέσα να ελέγξουν τα έσοδά τους και να χρηματοδοτηθούν. Οι αριθμοί που έχω στη διάθεσή μου είναι οι μέσοι όρο, πρόκειται για ένα στοιχείο που δύναται να υπολογίσει την απόσταση που υπάρχει μεταξύ της κατάστασης στην Ελλάδα και εκείνης στην υπόλοιπη Ευρώπη.
Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η κατανομή των ιδίων εσόδων των τοπικών και περιφερειακών αρχών είναι ως εξής :
40% των εσόδων προέρχονται από ίδια φορολογικά έσοδα (φόρος κατοικίας, φόρος ακίνητης περιουσίας, φόρος επί των τοπικών επιχειρήσεων, δικαιώματα μεταβίβασης…)
60% είναι μη φορολογικά έσοδα (πώληση οικοπέδων, πώληση δικαιωμάτων οικοδόμησης, πώληση προϊόντων ή υπηρεσιών…)
Τα έσοδα των τοπικών και περιφερειακών αρχών αντιστοιχούν κατά μέσο όρο, σε κάτι λιγότερο του 7% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος έναντι μόνο 3,9% στην Ελλάδα και 25% των φορολογητέων εσόδων των χωρών. Οι διεθνείς οργανισμοί (ΟΗΕ, ΟΟΣΑ) συστήνουν ένα ελάχιστο επίπεδο 20% των φορολογικών εσόδων για τις τοπικές και περιφερειακές αρχές.
Το 15 με 20% του φόρου εισοδήματος πηγαίνει στους δήμους και τις περιφέρειες.
Τέλος, στην Ευρώπη 45% των εσόδων προέρχονται από δωρεές και επιχορηγήσεις του Κράτους έναντι περίπου 70% στην Ελλάδα, κάτι που αποδεικνύει το χαμηλό επίπεδο αυτονομίας των ελληνικών τοπικών και περιφερειακών αρχών.
Πρόεδρε, κυρίες και κύριοι δήμαρχοι και δημοτικοί σύμβουλοι αυτά ήταν κάποια σύντομα στοιχεία που ελπίζω να σας βοηθήσουν να υπερασπιστείτε μία αποκεντρωμένη οπτική της δημόσιας οργάνωσης στην Ελλάδα. Θα ήθελα να ολοκληρώσω την παρουσίαση μου, επιβεβαιώνοντας σας την προσήλωσή μου στη χώρα σας που δεν μοιάζει με καμία άλλη στην Ευρώπη, λόγω της γεωμορφολογίας της, η οποία απαιτεί μία μεγαλύτερη εδαφική ενδυνάμωση, είτε πρόκειται για τα νησιά ή την ηπειρωτική χώρα. Στη συνέχεια, λόγω της ιστορίας της και της πρόσφατης ανάπτυξης. Ίσως η κρίση να έχει ξεπεραστεί, αλλά οι συνθήκες για μία επιστροφή στην ανάπτυξη απαιτούν μία μεγαλύτερη εξέταση των αναγκών των πολιτών πιο κοντά στους τόπους που ζουν. Είστε πεπεισμένοι όπως και εγώ ότι κανείς δεν γνωρίζει καλλίτερα από τους τοπικούς άρχοντες να κινητοποιεί τα αποθέματα των τόπων τους ώστε να δημιουργηθεί δραστηριότητα και να στηριχθούν οι πρωτοβουλίες εκείνες που θα επιτρέψουν στην χώρα σας να ανακαλύψει ένα βιώσιμο μοντέλο ανάπτυξης.
Σας ευχαριστώ που μου δώσατε εκ νέου την ευκαιρία να είμαι στο πλευρό σας και να σας στηρίξω σ’αυτή τη μάχη για περισσότερη δημοκρατία, περισσότερη αυτονομία και περισσότερο σεβασμό.
Καλή τύχη και καλό κουράγιο, είμαι στη διάθεσή σας με όλη τη δύναμη της κοινής μας πεποίθησης και της ευρωπαϊκής μας οργάνωσης.
